Problémom slovenského zdravotníctva nie je nedostatok zmien, ale to, že zmeny sú nepredvídateľné a nelogické. 10 kľúčových zdravotníckych zákonov prešlo za 20 rokov až 686 novelizáciami.
Analytici z Inštitútu ekonomických a spoločenských analýz (INESS) zdôrazňujú, že zdravotníctvo patrí medzi oblasti, ktoré by si zaslúžili stabilné a predvídateľné legislatívne prostredie. Slovenská realita je však iná – zákony sa menia často a nie vždy systematicky.
INESS na to upozornil už v roku 2019 v publikácii, ktorá analyzovala vývoj najdôležitejších zdravotníckych zákonov medzi rokmi 2004 a 2019. Výsledky ukázali časté novelizácie, ktoré podľa analytikov nesvedčia o premyslených systémových zmenách, ale o ad hoc zásahoch a snahe o mikromanažment.
Rekordný rok 2022
Zdravotníctvu teda chýba dlhodobá stratégia a prístup k nemu sa mení počas rôznych politických cyklov. „Boli sme svedkami dynamického, no nekoherentného vývoja, ktorý nenaznačoval jasné smerovanie zdravotníckej politiky. Stovky legislatívnych zmien nedokázali naplniť pôvodné ciele reformných zákonov. Naopak, slúžili k ich deformácií,“ konštatujú Martin Vlachynský a Klaudia Klimeková z INESS.
S odstupom času túto analýzu zopakovali, aby zistili, či sa za uplynulé roky niečo zmenilo. Výsledky prinášajú v publikácii Veľa zmien, minimum reforiem – novelizácie v zdravotníctve 2004 – 2024. K lepšiemu sa to nezmenilo, naopak obdobie pandémie covid-19 prinieslo doslova legislatívnu smršť. Rekordný bol rok 2022, keď bol každý z desiatich vybraných zákonov zmenený v priemere osemkrát. Niektoré mali nula zmien, niektoré až 14 ročne.
Počas pandemického obdobia rokov 2020 až 2022 vzniklo spolu až 186 novelizácií. Odvtedy ich počet mierne klesol, za roky 2023 a 2024 bolo novelizácií spolu len 83.
Ktorý zákon sa menil najčastejšie?
„Priemerne sme za posledných 21 rokov zaznamenali 32,67 novelizácií ročne. V období 2004 – 2022 bol ročný priemer 31,7 novelizácií. Priemerné dlhodobé tempo novelizácií tak od roku 2022 narástlo o 3 percentá. Najviac novelizácií priniesli roky 2018, 2020, 2021 a predovšetkým rok 2022,“ uviedli analytici. „Postpandemické obdobie prinieslo zmiernenie tempa legislatívnych zmien v zdravotníctve, z dlhodobého hľadiska však ostáva nadpriemerné. V roku 2023 pripadlo v priemere 3,9 novelizácií na jeden zákon, v roku 2024 to už boli 4,4 novelizácie,“ spresnili.
Niektoré zmeny boli väčšie, iné menšie. A prečo je to zlé? Lebo každá novela, bez ohľadu na veľkosť, prináša dodatočné náklady – legislatívne, administratívne aj organizačné.
Mohlo by vás zaujímať
Zákonom s najvyšším počtom novelizácií je dlhodobo zákon o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, ktorý bol medzi rokmi 2004 a 2024 novelizovaný až 135-krát. Mení sa v priemere šesťkrát za rok. Nasledujú zákon o zdravotných poisťovniach a zákon o zdravotnom poistení, pričom každý z nich mal za 20 rokov viac ako 100 noviel. Naopak najmenej novelizáciami prešiel zákon o rozsahu a podmienkach úhrady liekov z roku 2011, ktorý za 13 rokov mal len 22 noviel, s frekvenciou 1,57 novelizácií ročne.
Môžu za to zmeny ministrov?
Nestabilita v zdravotníckej politike sa netýka len zákonov. V rokoch 2022 až 2024 sa na poste ministra zdravotníctva vystriedali štyria nominanti plus poverený predseda vlády. „V takomto prostredí nie je ďalší nárast počtu novelizácií prekvapením, ale dôsledkom systémovej neukotvenosti a absencie dlhodobého smerovania,“ podotkli Vlachynský a Klimeková.
Stav zdravotníckeho systému na Slovensku tak dlhodobo bráni v akomkoľvek predvídateľnom rozvoji. „Zákony, ktoré mali slúžiť ako pevný rámec fungovania sektora, sa rokmi zmenili na mozaiku nejednotných, nejasných a často protichodných úprav. Miesto komplexných reforiem prichádzajú len drobné zásahy a legislatívny mikromanažment,“ tvrdia analytici s tým, že tento prístup síce reaguje na aktuálne problémy, no zároveň vytvára neprehľadný legislatívny terén, na ktorom sa nedá dlhodobo budovať.
Skutočný systémový posun si vyžaduje viac než len ďalšiu novelu. Naopak, treba sa vrátiť k stabilnému a logickému systému – legislatíva musí podľa analytikov INESS odrážať jasne rozdelené kompetencie, predvídateľné vzťahy medzi aktérmi a funkčný dohľad. „V prostredí, kde chýbajú tieto základné stavebné prvky, sa nedá očakávať napredovanie,“ zhodnotili slovenskú realitu.
Kritizujú aj nestabilitu na úrovni vedenia zdravotníctva, ktorá je zásadnou prekážkou v rozvoji. „Ministri a ministerky zdravotníctva sa vo funkcii udržia často len krátko, čo im nielen znemožňuje preniknúť do komplexných štruktúr systému, ale zároveň ich to tlačí k tomu, aby sa sústredili výhradne na krátkodobé problémy. Ak navyše sami očakávajú, že ich mandát bude dočasný, prirodzene im chýba motivácia pripravovať dlhodobejšie plány,“ podotkli analytici.
Zmeny bez vízie
V prípadoch, keď ich do funkcie povolajú nečakane, čo je aj prípad súčasného ministra Kamila Šaška (Hlas-SD), je podľa INESS takmer nemožné, aby v krátkom čase pripravili premyslenú a odbornú reformu. Šaško vo funkcii vystriedal Zuzanu Dolinkovú (Hlas-SD), ktorá podala demisiu minulý rok v októbri, približne rok od volieb. Deklarovala, že necíti podporu vlády a kritizovala to, ako sa konsolidačné opatrenia dotknú zdravotníctva.
„Táto personálna nestabilita sa následne prenáša do celej verejnej časti sektora zdravotníctva, keďže rovnako často a niekedy aj častejšie prichádza k výmene vedenia rôznych inštitúcií či štátnych podnikov. Nie je to teda nedostatok zmien, čo brzdí slovenské zdravotníctvo – práve naopak,“ konštatujú analytici.
A tak je zmena zákonov málokedy krokom k zlepšeniu, ale stala sa bežnou rutinou, ktorá stráca význam. „Čím viac zásahov pribúda, tým menšiu majú váhu na zmene trajektórie. Zmysluplné reformy nevznikajú z potreby niečo meniť, ale z vízie, kam chceme sektor dostať. Bez tohto kompasu bude slovenské zdravotníctvo aj naďalej uprostred legislatívneho labyrintu, v ktorom sa mení všetko, len nie jeho podstata,“ uzavrel INESS.
