Slovenské zdravotníctvo pri živote držia čiastočné riešenia, ale Ministerstvo zdravotníctva SR stále neprišlo so žiadnymi komplexnými opatreniami, ktoré by ho stabilizovali. Konštatovali to kontrolóri Najvyššieho kontrolného úradu (NKÚ) SR, ktorí sa zamerali na postupy rezortu zdravotníctva v rokoch 2018 až 2023 v oblastiach, ktoré už v minulosti prierezovo preverovali. Išlo konkrétne o päť oblastí – hospodárenie zdravotníckych zariadení, koncesné zmluvy, náklady spojené so správou stavieb, verejné obstarávanie a posilnenie zodpovednosti manažmentu za výsledky.
„Napriek prijatiu čiastočných opatrení, stále chýba komplexná úprava finančného riadenia, funkčný systém využívania informačných systémov poskytujúcich dáta v čo najširšom spektre verejnej politiky zdravia, lepšie nastavenie osobnej zodpovednosti, ale i vytvorenie organizačného útvaru, ktorý by odborne a metodicky pomáhal podriadeným organizáciám,“ zdôrazňuje podpredsedníčka kontrolného úradu Henrieta Crkoňová. Kontrolóri na základe aktuálnych zistení odporúčajú parlamentnému výboru pre zdravotníctvo, aby zaviazal vládu žiadať od ministerstva zdravotníctva ucelenú koncepciu udržateľného finančného riadenia zdravotníctva. „Ak nie je zrejmá reálna potreba a následná distribúcia verejných zdrojov v systéme verejného zdravotníctva, výsledkom bude neustále sa znásobujúci nedostatok financií,“ dodáva podpredsedníčka NKÚ. Správa o výsledku kontroly je dostupná tu.
Ministerstvo zdravotníctva neodpovedalo na otázky Zdravotníckeho denníka o konkrétnych zisteniach NKÚ a plánovaných opatreniach. Komunikačný odbor rezortu zareagoval len stručne: „Ministerstvo zdravotníctva intenzívne komunikuje s Najvyšším kontrolným úradom a poskytuje maximálnu súčinnosť pri hľadaní krokov na odstránenie nedostatkov. Ministerstvo pripravuje formu centrálneho riadenia nemocníc v pôsobnosti rezortu. Toto opatrenie nám vyplýva aj z Plánu obnovy a odolnosti.“ Rezort momentálne realizuje audit poplatkov, ktorý by mal odhaliť, koľko peňazí v zdravotníctve pochádza so súkromných zdrojov. Nespresnil však, aké opatrenia by sa mohli realizovať na základe výsledkov auditu.
Pôvodné odporúčania ministerstvo neplní, nemocnice sa zadlžujú
„Stále je zásadným problémom hospodárenie univerzitných a fakultných zdravotníckych zariadení. Naďalej totiž tieto koncové zariadenia generujú straty, zadlžujú sa a platia faktúry vo výraznom časovom oneskorení,“ približuje závery kontroly NKÚ Henrieta Crkoňová. Ku koncu roka 2023 malo 13 najväčších nemocníc záväzky vyše miliardu eur. Tieto štátne zariadenia mali pritom viac ako 95 percentný podiel na celkovom dlhu organizácií v pôsobnosti ministerstva zdravotníctva. Po lehote splatnosti boli koncom minulého roka faktúry v hodnote takmer 700 miliónov a priemerné oneskorenie platieb bolo 397 dní.
Národní kontrolóri v záverečnej správe konštatujú, že záväzky po lehote splatnosti sa riešili niekoľkonásobným nepravidelným oddlžovaním zdravotníckych zariadení, ktoré malo byť mimoriadnym nástrojom štátu na stabilizáciu situácie. Od roku 2003 sa uskutočnilo päťkrát v celkovej hodnote presahujúcej 2,2 miliardy eur, k zlepšeniu však nedošlo.
Zdravotnícke zariadenia sa síce v danej chvíli zbavili starých dlhov, ale generovali nové dlhy, keďže ich príjmy nepostačovali na pokrytie rastúcich nákladov na platy, lieky alebo zdravotnícke materiály. Prepočty nárastov osobných nákladov v trinástich najväčších zdravotníckych zariadeniach v pôsobnosti ministerstva zdravotníctva ukázali, že asi 84 percent všetkých príjmov zo zdravotných poisťovní bolo použitých na úhradu osobných nákladov zdravotníckych zamestnancov, aby sa vykrylo zvyšovanie platov lekárov a sestier na základe platového automatu aj kolektívneho vyjednávania. Zo zvyšných 16 percent disponibilných finančných zdrojov nebolo možné zabezpečiť všetky ostatné aspekty bežnej prevádzky. K rastu nákladov tiež prispeli skryté investičné dlhy, náklady na opravu a udržiavanie spôsobené zastaranou a opotrebovanou zdravotníckou technikou, zvyšovanie nákladov na energie a zdražovanie tovarov a služieb.
Už v minulosti kontroly poukázali na nereálne stanovené rozpočty zdravotníckych zariadení, ich následné neplnenie, nízku mieru osobnej zodpovednosti za dosahované výsledky a prevládajúci administratívny prístup k riadeniu pred manažérskym. Na základe zistených nedostatkov NKÚ odporučil prijať účinné opatrenia s definovaním konkrétnych úloh a konkrétnej zodpovednosti tak, aby sa zlepšilo hospodárenie podriadených zdravotníckych zariadení. „Kontrolou bolo zistené, že odporúčanie nebolo premietnuté do systémových opatrení a nedostatky zistené minulými kontrolami naďalej pretrvávajú,“ informuje NKÚ.
V roku 2017 Európska komisia kvôli nedostatočným riešeniam upozorňovala na porušenie smernice o boji proti oneskoreným platbám v obchodných transakciách. V roku 2023 komisia podala proti Slovenskej republike žalobu. Štátu hrozia niekoľkomiliónové sankcie. Verdikt nebol do ukončenia výkonu kontroly vydaný. V apríli 2024 vydal rezort zdravotníctva vyhlášku, ktorej súčasťou je krátkodobý plán v rámci nápravných opatrení v súdnom spore – poskytnutie 119 miliónov eur pre vybrané nemocnice na splácanie záväzkov dodávateľov a služieb.
Útvary vznikajú a zanikajú, nikto nevie prečo
Jedným z krokov, ktoré v minulosti NKÚ odporúčal vedeniu ministerstva, bola centralizácia a zefektívnenie riadenia procesov. Ako spomenulo aj ministerstvo, v rámci Plánu obnovy a odolnosti sa Slovensko zaviazalo k reforme centralizácie riadenia najväčších nemocníc a k zriadeniu Útvaru centrálneho riadenia. Vytvoriť sa má systém centrálneho riadenia 19 štátnych nemocníc, medzi ktoré patrí 14 príspevkových organizácií a 5 akciových spoločností. Náplňou práce útvaru má byť centrálny kontroling, rozpočtovanie, plánovanie a monitoring výkonnosti, procesy centrálneho nákupu liekov, medicínskych materiálov a prístrojovej techniky, ďalej centralizácia podporných služieb a riadenie ľudských zdrojov. Zriadenie útvaru však oproti pôvodným plánom mešká. Podpredsedníčka národnej autority pre externú kontrolu Crkoňová pripomína, že k 1. júlu 2020 zanikol Úrad pre riadenie podriadených organizácií, ktorý existoval od roku 2016 a mal dané činnosti garantovať a vykonávať. Zanikol bez toho, aby bolo zrejmé, či naplnil pôvodne predpokladané úlohy – pripravovať návrhy na optimálne a efektívne riadenie podriadených organizácií a tiež podklady pre strategické rozhodnutia ministerstva v oblasti efektivity podriadených organizácií. Dôvody zániku Úradu pre riadenie podriadených organizácií ani Inštitútu zdravotnej politiky (IZP), ktorý bol analytickým a poradným útvarom ministerstva, dodnes nie sú známe. „Po nich, ako aj po ďalších útvaroch preukázateľne nezostala písomná agenda. Ministerstvo zdravotníctva následne nedokázalo vysvetliť niektoré vykonané postupy a taktiež nemalo k dispozícii odpočet vykonaných úloh,“ upozorňuje NKÚ.
Úlohy Úradu pre riadenie podriadených organizácií boli po jeho zániku rozdelené medzi Sekciu zriaďovateľských, zakladateľských a akcionárskych práv a Sekciu efektívneho hospodárenia. Po 16-tich mesiacoch bola Sekcia efektívneho hospodárenia zrušená. Časť kompetencií IZP po jeho zániku prebral novovzniknutý Inštitút zdravotných analýz (IZA), časť Sekcia reformnej agendy a Sekcia verejného obstarávania. Sekcia reformnej agendy bola od februára 2022 reorganizovaná, jedna jej následnícka zložka o mesiac neskôr zanikla a ďalšie dva odbory boli zaradené do iného organizačného útvaru. Z pozície šéfa IZA bol v júni odvolaný Matej Mišík, na webovej stránke ale stále figuruje ako riaditeľ. Naznačuje to nefunkčnosť inštitútu.
Nikam sme sa neposunuli
K zlepšeniu a nájdeniu riešení nedošlo od roku 2018 ani pri nakladaní s majetkom štátu. Zadlžené zdravotnícke zariadenia nedokázali samostatne riešiť zlý technický stav budov v ich správe a žiadne ucelené riešenie v tejto oblasti nebolo prijaté. Nedoriešilo sa napríklad hľadanie možností plynulého financovania zo štátneho rozpočtu podtlakovej jednotky SARS v Nemocnici akademika L. Dérera v Bratislave (Univerzitná nemocnica na Kramároch), ktorá je určená na liečbu vysoko infekčných nákazlivých chorôb. Zariadenie v súčasnosti pre havarijný stav nefunguje, pritom ministerstvo poskytlo v rokoch 2018 až 2023 na servisnú údržbu a rekonštrukčné práce viac ako 670-tisíc eur.
Vážnym problémom, ktorý ovplyvňuje realizáciu reforiem v zdravotníctve, je podľa národných kontrolórov personálna nestabilita na ministerstve. Počas šiestich kontrolovaných rokov došlo k deviatim zmenám na poste ministra a zároveň bolo v tomto období prijatých 36 významných organizačných zmien, keď vznikali, zanikali a transformovali sa rôzne odborné útvary, pričom kontinuita plnenia niektorých úloh nebola vôbec zabezpečená. Príkladom je práve zánik Úradu pre riadenie podriadených organizácií a Inštitútu zdravotnej politiky. „Tieto dve inštitúcie pritom zohrávali dôležitú úlohu pri realizácii krokov rezortu zdravotníctva, ktoré sa odvíjali aj od odporúčaní kontrolórov,“ tvrdí Crkoňová. Nedostatok personálu kontrola odhalila aj v útvare vnútorného auditu a útvare vnútornej kontroly, dozoru a sťažností.
V minulosti kontrolóri odporúčali vedeniu rezortu pasportizáciu stavieb v správe podriadených zariadení a na základe toho investičné projekty. Až v minulom roku bola urobená pasportizácia, ktorá však bola zameraná iba na zlepšenie energetickej efektívnosti budov a na navrhnutie opatrení na zníženie uhlíkovej stopy. Pri rozhodovaní o aktuálnych investíciách do budov neboli využité odporúčania a závery tejto čiastočnej pasportizácie. Odporúčania týkajúce sa prehodnotenia efektívnosti a hospodárnosti uzatvorených koncesných zmlúv a verejného obstarávania boli realizované čiastočne.
V závere kontrolóri konštatovali, že hlavné problémy hospodárenia zdravotníckych zariadení, najmä ich neustále stratové hospodárenie, vysoký investičný a modernizačný dlh a s tým spojené ďalšie nedostatky, sa od roku 2018 podstatným spôsobom nezmenili, mnohé pretrvávajú alebo majú ešte väčší rozsah. Kľúčové odporúčania NKÚ, ktoré mali napomôcť zmeniť prístup k celému cyklu riadenia zdravotníckych zariadení neboli realizované vôbec alebo iba čiastočne či na krátky čas. Namiesto komplexného materiálu, z ktorého by bola zrejmá stratégia ozdravenia zdravotníckeho sektora, rezort zdravotníctva podľa kontrolórov robí iba vyhlásenia bez reálnych krokov, bez reálneho plánu a časového postupu. „Je zrejmé, že ministerstvo zdravotníctva dlhodobo zlyháva vo svojej základnej funkcii, ktorou je tvorba verejnej zdravotníckej politiky a zodpovednosť za jej plnenie. Ciele tejto politiky musia zodpovedať potrebám sektora, ale aj možnostiam verejných financií a tento vzťah treba vhodnými regulačnými nástrojmi neustále udržiavať v rovnováhe,“ tvrdia. Aj preto odporučili parlamentnému zdravotníckemu výboru, aby vláda zaviazala ministerstvo predložiť koncepciu udržateľného finančného riadenia zdravotníctva. „Ciele, ku ktorým sme sa ako krajina zaviazali v oblasti strednej dĺžky života, odvrátiteľnej úmrtnosti a ďalšie sa pri nezmenenom nesystémovom riadení ministerstva zdravotníctva dosiahnu iba veľmi ťažko alebo iba čiastočne,“ uzavrel Najvyšší kontrolný úrad. Ministerstvu zdravotníctva uložil prijať opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov a predložiť správu o ich plnení. Plnenie prijatých opatrení bude monitorované a vyhodnocované.
Lucia Hakszer
